Эксперт

Курсы валют

18.05.2018
61.8
9.7
0.56
83.7
0
2.36
0.19

Статистика

Реклама

ЛОСКУТОВ А.Э. К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЯХ "БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ" И "МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ"

Главная страница

  

              К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЯХ "БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ"
                      И "МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ"
       
                                          ЛОСКУТОВ АЛЕКСЕЙ ЭДУАРДОВИЧ,
         аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права
                            Саратовской государственной академии права
                                                Научный руководитель -
                            д. ю. н., профессор Химичева Нина Ивановна
       
       Федеративное устройство публичной власти заключает в  себе  два
   момента  -  единство целого и самостоятельность частей. Федеральное
   государство  представляет собой объединение в определенной  степени
   самостоятельных   государственных  образований.   Самостоятельность
   государственного образования теснейшим образом связана  с  наличием
   у  него  властных  полномочий. По большому счету,  именно  системой
   распределения  властных  полномочий  между  центром   и   регионами
   федерализм,  как форма государственного устройства,  отличается  от
   унитаризма.
       В  свою  очередь  на  распределение властных полномочий  внутри
   федерации   существенное  влияние  имеет  распределение  финансовых
   средств  между уровнями власти. От системы распределения финансовых
   средств  и,  в  частности, налоговых доходов между уровнями  власти
   зависит  обеспечение самостоятельности различных уровней власти.  В
   связи  с этим вполне справедливо утверждение, что проблема финансов
   является основной проблемой федерализма.
       В  соответствии с этим широкое распространение в европейской  и
   североамериканской   финансовой  и  финансово-правовой   литературе
   получил   термин   "фискальный  федерализм"   (fiscal   federalism,
   fiskalische  Foederalismus). В то же время понимается  этот  термин
   не  однозначно. В литературе встречается как узкое, так  и  широкое
   толкование понятия "фискальный федерализм". В соответствии с  узким
   пониманием   содержание   этого  термина  ограничивается   системой
   трансфертных  платежей, с помощью которых федеральное правительство
   перераспределяет  доходы  на  нижние  уровни  правительства.  Таким
   образом, принимается во внимание лишь вертикальный разрез бюджетно-
   финансовой  системы. Узкое понимание характерно для литературы  США
   и  Канады  и  объясняется это тем, что финансовые  отношения  между
   различными  уровнями  власти в этих федерациях  по  большому  счету
   сводятся к предоставлению трансфертов федеральным правительством.
       В европейской литературе в понятие фискального федерализма чаще
   всего  включается три сферы деятельности: распределение  полномочий
   и   расходных   обязательств,  распределение  доходных  полномочий,
   межбюджетные платежи и межбюджетное выравнивание.
       В  нашей  стране понятие фискального федерализма  в  литературе
   распространено  мало.  Вместо  этого  широко  используется   термин
   "бюджетный   федерализм".   Замена   слова   "фискальный"    словом
   "бюджетный"   в   российской   финансово-правовой   теории    легко
   объяснимо,  так  как  именно  бюджет является  формой  образования,
   распределения и расходования финансовых средств. Соответственно,  в
   большей   части  понятия  "фискальный  федерализм"   и   "бюджетный
   федерализм" можно признать совпадающими.
       Единого  понимания термина "бюджетный федерализм" в  российской
   финансово-правовой  науке до настоящего момента  не  выработано.  В
   первую  очередь  заметим,  что попытки дать  легальное  определение
   понятия  бюджетный  федерализм делались  российским  законодателем.
   Специальная  статья с формулировкой содержание этого понятия,  была
   включена в проект БК РФ. Однако в окончательный вариант БК  РФ  эта
   статья   не   вошла.  В  соответствии  с  этой  статьей   бюджетный
   федерализм    трактовался    как    "отношения    между    органами
   государственной   власти  РФ  и  органами  государственной   власти
   субъектов   РФ   по  поводу  разграничения  бюджетных   полномочий,
   расходов  и  доходов,  распределения и перераспределения  последних
   между   федеральным   бюджетом   и   консолидированными   бюджетами
   субъектов    Российской   Федерации,   исходя   из    необходимости
   обеспечения  единства  общегосударственных  интересов  и  интересов
   населения,  проживающего на территориях субъектов РФ и  входящих  в
   них муниципальных образований".
       В   то   же  время,  несмотря  на  то  что  понятие  бюджетного
   федерализма  не получило законодательного закрепления,  оно  широко
   используется  в  том  числе  в государственном  правотворчестве,  в
   качестве  примера  как  нельзя  лучше подходит  Программа  развития
   бюджетного   федерализма  на  период  до  2005  года,  утвержденная
   Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584.
       В  российской  финансово-правовой  литературе  можно  встретить
   множество различных трактовок понятия бюджетный федерализм.
       Госпожа   Крохина  определяет  бюджетный  федерализм  как   вид
   общественных  отношений  в  федеративном  государстве,  в   которых
   посредством  специальных  методов  реализуется  установленная   или
   санкционированная   государственной  властью   система   финансово-
   правовых    норм   в   конкретных   правоотношениях    относительно
   взаимодействия РФ и субъектов РФ в бюджетной деятельности.
       Господин    Фадеев   понимает   под   бюджетным    федерализмом
   урегулированную  нормами права совокупность отношений  по  вопросам
   формирования   и   последующей   реализации   бюджетной    политики
   государства,   разграничения  бюджетных  и  налоговых   полномочий,
   применения     мер    принуждения    за    нарушение     бюджетного
   законодательства РФ.
       В  определении  госпожи  Лосевой  бюджетный  федерализм  -  это
   система  автономного  функционирования бюджетов  различных  уровней
   государственной   власти,   основанная  на   четких,   закрепленных
   законодательством  нормах и характеризующаяся  следующими  чертами:
   существование     законодательно    установленного    разграничения
   полномочий   между   уровнями  государственной   власти;   наличием
   законодательно   установленного  разграничения   доходных,   прежде
   всего,   налоговых   полномочий;   наличием   системы   финансового
   выравнивания.
       По  мнению господина Игудина под бюджетным федерализмом следует
   понимать  отношения  на  основе сочетания принципов  централизма  и
   децентрализма между федеральными органами власти и органами  власти
   субъектов   РФ  по  поводу  формирования  и  реализации   бюджетной
   политики  государства, разграничения бюджетных полномочий, расходов
   и   доходов,  распределения  и  перераспределения  последних  между
   федеральным  бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов  при
   высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов,  исходя
   из  единства  общегосударственных интересов и интересов  населения,
   проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них МО.
       Категория  бюджетного федерализма вызывает множество интересных
   вопросов.    Применимо    ли    понятие   бюджетного    федерализма
   исключительно  к  странам  с федеративным  устройством  федеральной
   власти?  Распространяется  ли  понятие  бюджетного  федерализма  на
   местный уровень власти?
       Что  касается  первого вопроса, представляется,  что  категория
   бюджетного   федерализма  превращается  в  универсальное   понятие,
   распространяющиеся   как  на  федерации,   так   и   на   унитарные
   государства.  В германской литературе отмечается, что с  финансово-
   правовой  точки  зрения  не  имеет значения,  является  государство
   федеративным  или  же унитарным, так как различные  уровни  власти,
   которым  требуется финансовое обеспечение существуют и в той,  и  в
   другой  системе. Распределение полномочий и расходных обязательств,
   распределение   доходных   полномочий,   межбюджетные   платежи   и
   межбюджетное   выравнивание   происходит   во   всех    современных
   государствах.  Безусловно, эти процессы в федеративном  государстве
   чаще всего связаны с определенной спецификой.
       По  второму вопросу нужно заметить, что ответ на него во многом
   определяется конкретными условиями. Так, в литературе  ФРГ  местные
   органы  власти прямо включаются в федеративную систему страны.  Что
   касается   России,   то   здесь   формальное   отделение   местного
   самоуправления    от    государственной   власти    не    позволяет
   распространять  понятие бюджетного федерализма  на  муниципалитеты.
   Последняя точка зрения также не бесспорна, так как Правительство  в
   Программу  развития бюджетного федерализма, в том числе, на  равных
   включило и местный уровень власти.
       Говоря  о фискальном и бюджетном федерализме, упомянем также  о
   понятии  "налоговый федерализм", употребляемом некоторыми авторами.
   Это  понятие  имеет  полное право на существование,  поскольку  как
   отмечалось, налоги занимают ведущее место при формировании  доходов
   бюджета.   Соответственно,   понятия   "налоговый   федерализм"   и
   "бюджетный федерализм" соотносятся как часть и целое.
       Понятие   межбюджетных   отношений   употребляется   в    любом
   государстве,  в котором существуют различные уровни  управления.  В
   английском    языке   используется   термин   "межправительственные
   фискальные  отношения"  (intergovernmental  fiscal  relations),   в
   Германии  схожее содержание имеет понятие "финансовое выравнивание"
   (Finanzausgleich).
       Понятие  межбюджетных отношений также неоднозначно. Большинство
   авторов рассматривают это понятие как совокупность отношений  между
   правительствами   различных  уровней  по  поводу   формирования   и
   исполнения    бюджетов.   В   то    же    время    в    ОБСЕ    под
   межправительственными  фискальными  отношениями   понимается   лишь
   система трансфертов.
       В  России термин "межбюджетные отношения" в отличие от  понятия
   бюджетного  федерализма  получил  законодательное  закрепление.   В
   соответствии  со  ст.  6  БК  РФ  межбюджетные  отношения   -   это
   взаимоотношения   между   федеральными   органами   государственной
   власти,  органами  государственной власти  субъектов  РФ,  органами
   местного   самоуправления   по  вопросам  регулирования   бюджетных
   правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
       В   литературе  легальное  определение  межбюджетных  отношений
   критикуется,  отмечается, что оно получилось  малосодержательным  и
   довольно расплывчатым.
       В  свою  очередь,  различными авторами  даются  свои  трактовки
   понятия  межбюджетные  отношения. В определении  господина  Фадеева
   межбюджетные  отношения  - это взаимосвязи органов  государственной
   власти  и  управления, органов местного самоуправления по  вопросам
   разграничения   расходных   полномочий   и   разделения    доходных
   источников,   закрепления   последних   на   постоянной   и   (или)
   долговременной  основах за соответствующими  бюджетами.  По  мнению
   госпожи  Лосевой межбюджетные отношения - это отношения  между  РФ,
   субъектами  РФ и муниципальными образованиями в лице уполномоченных
   ими  органов  власти по вопросам регулирования в ходе осуществления
   бюджетного процесса в РФ бюджетных правоотношений, возникающих  при
   распределении   и  закреплении  доходов  и  расходов   по   уровням
   бюджетной системы, перераспределении средств между бюджетами  РФ  и
   консолидированными  бюджетами  субъектов  РФ  в  целях  обеспечения
   единства   общегосударственных  интересов  и  интересов  населения,
   проживающего  на  территории субъектов РФ  и  входящих  в  них  МО,
   направленные на устранение объективных различий в уровне социально-
   экономического развития территорий РФ.
       По   вопросу  соотношения  категорий  бюджетный  федерализм   и
   межбюджетные отношения ясности нет как в научной литературе, так  и
   в  высших  органах государственной власти, определяющих  финансово-
   налоговую   политику.   В  доказательство  последнего,   достаточно
   вспомнить,  что  Концепция  реформирования  межбюджетных  отношений
   сменилась  Программой  развития бюджетного федерализма  практически
   не изменив своей направленности.
       На взгляд автора, можно согласиться с мнением, что межбюджетные
   отношения  по своему содержанию шире бюджетного федерализма,  в  то
   же  время,  бюджетный федерализм можно считать основой межбюджетных
   отношений.  С  другой  стороны  справедливой  представляется  точка
   зрения,  что  проблемы  бюджетного  федерализма  не  ограничиваются
   сферой   межбюджетных  отношений,  а  пронизывают   всю   бюджетную
   систему.
       На   взгляд   автора,   понятия   "бюджетный   федерализм"    и
   "межбюджетные отношения" соотносятся скорее как два большей  частью
   совпадающих  друг  с  другом круга, при этом каждое  из  понятий  в
   определенной части выходит за пределы другого понятия.
   
   
  ВЫХОДНЫЕ ДАННЫЕ
 
 


Главная страница