Эксперт

Курсы валют

18.05.2018
61.8
9.7
0.56
83.7
0
2.36
0.19

Статистика

Реклама

ЖИЛИН Е.Р. К ВОПРОСУ О РОЛИ ФИНАНСОВЫХ РАЗВЕДОК В БОРЬБЕ С ОТМЫВАНИЕМ ДЕНЕГ

Главная страница

  

                 К ВОПРОСУ О РОЛИ ФИНАНСОВЫХ РАЗВЕДОК
                      В БОРЬБЕ С ОТМЫВАНИЕМ ДЕНЕГ
       
                                             ЖИЛИН ЕВГЕНИЙ РУСЛАНОВИЧ,
                                        юрист юридической фирмы "ЮСТ",
                            г. Москва, аспирант кафедры международного
                          права Московского государственного института
                                               международных отношений
                                          (МГИМО - Университет) МИД РФ
             Научный руководитель - к. ю. н., профессор П.В. Саваськов
       
       Международое    финансовое    право,    являясь     подотраслью
   международного экономического права, в настоящее время находится  в
   стадии   интенсивного  развития.  Одним  из  направлений   развития
   международного финансового права является разработка  международно-
   правовых  норм, направленных на недопущение использования элементов
   финансовой  системы  в  противоправных  целях,  в  том  числе   для
   легализации   доходов   от   преступной   деятельности   (отмывания
   преступных  доходов).  В  этой связи в  последнее  время  все  чаще
   звучат   призывы   к  созданию  и  развитию  деятельности   органов
   финансовой  разведки (органов финансовой оперативной информации)  в
   контексте   активизации  борьбы  с  отмыванием  денег.   При   этом
   представления   об   их   роли,  статусе  и  полномочиях   зачастую
   диаметрально   различаются.  Так,  одни  считают,  что   финансовая
   разведка   должна   стать   своего  рода  финансовой   полицией   и
   осуществлять  расследование  всех  случаев  отмывания  денег,  имея
   статус  правоохранительного органа. Другие отмечают, что финансовая
   разведка  -  это  скорее "мозговой центр" борьбы  против  отмывания
   доходов,  действующий  при  министерстве финансов  или  центральном
   банке, цель которого - выявлять новые методы легализации доходов  и
   обрабатывать финансовую информацию.
       В   настоящей  статье  рассматривается  современная   концепция
   финансовой  разведки,  выработанная в рамках  "Эгмонтской  группы".
   Эгмонтская  группа органов финансовой разведки -  это  неформальное
   объединение  соответствующих  подразделений  различных  государств,
   созданное  в  1995  г.  За  прошедшие 10 лет  этот  орган  проделал
   большую  работу по выработке универсального определения  финансовой
   разведки,   оказанию   помощи  многим   странам   в   создании   их
   национальных  ведомств финансовой разведки, обучению  и  подготовке
   персонала  этих  ведомств.  Эгмонтская группа  по  праву  считается
   ведущей международной организацией в этой сфере. Ее подходы к  роли
   органов   финансовой  разведки  были  в  дальнейшем  восприняты   в
   модельном    законе    о    противодействию   отмыванию    доходов,
   разработанном  в  рамках  УНДКП  (Программа  ООН  по  контролю  над
   наркотиками), и в ЕС.
       Согласно   определению,   принятому  на   пленарном   заседании
   Эгмонтской  группы  в  конце  1996  г.  в  Риме,  орган  финансовой
   разведки  (financial intelligence unit - FIU)  -  это  "центральное
   национальное ведомство, ответственное за получение (и, при  наличии
   соответствующих  полномочий,  запрашивание),  анализ   и   передачу
   компетентным  органам  раскрытой финансовой информации,  касающейся
   предполагаемых  преступных доходов, или информации, предусмотренной
   законами  и  иными нормативно-правовыми актами, в  целях  борьбы  с
   отмыванием   денег".  Как  следует  из  приведенного   определения,
   концепция   финансовой   разведки  с  необходимостью   предполагает
   наличие    эффективного   механизма   предоставления    финансовыми
   учреждениями  информации о подозрительных сделках  и  операциях  на
   суммы,   превышающие  установленный  законодательством   государств
   уровень.
       Подразделения финансовой разведки - важнейший элемент в системе
   борьбы  с  отмыванием  денег. Они являются связующим  звеном  между
   финансовыми  учреждениями, сообщающими о подозрительных  операциях,
   и   правоохранительными  органами,  осуществляющими   расследование
   случаев   отмывания  денег.  Вследствие  этого  органы   финансовой
   разведки  позволяют обеспечить успешное выполнение сразу нескольких
   задач.  Это  и предоставление хороших возможностей для оперативного
   обмена  финансовой  информацией, как с финансовыми  учреждениями  и
   правоохранительными    органами,    так    и    между    различными
   государствами,  и  создание централизованной базы  данных  по  всем
   подозрительным финансовым операциям и случаям отмывания  преступных
   доходов,  и  концентрация  усилий  по  предотвращению  и  выявлению
   легализации доходов в рамках единого органа.
       При  этом  подразделения финансовой разведки выгодно отличаются
   от   правоохранительных  органов  тем,  что  они  вызывают  большее
   доверие   и  готовность  к  сотрудничеству  со  стороны  финансовых
   учреждений.  Это  обусловлено  тем,  что  последние  более   охотно
   предоставляют    конфиденциальную    информацию     не     напрямую
   правоохранительным  органам, а третьему лицу, который  передаст  ее
   органам  расследования только в случае подтверждения  подозрений  в
   отмывании  денег.  Вследствие этого, меньший объем  информации,  по
   существу    относящейся   к   банковской    тайне,    доходит    до
   правоохранительных   органов.  При   этом   расследованию   случаев
   отмывания   денег  не  наносится  ущерба,  поскольку  подразделения
   финансовой   разведки  проводят  комплексную   первичную   проверку
   финансовой  информации и выявляют предполагаемые факты  легализации
   доходов.
       Одним из наиболее спорных является вопрос о юридическом статусе
   органов  финансовой разведки. Существующие разногласия  обусловлены
   различными   национальными  подходами  к  правовой   природе   этих
   подразделений. Во многих государствах, особенно в тех,  где  органы
   финансовой разведки были учреждены до принятия рассмотренного  выше
   определения,   превалирующим  является  взгляд  на   них   как   на
   ведомства,  осуществляющие  общую  координацию  мер  по  борьбе   с
   отмыванием   доходов,  вследствие  чего  многие  из  них   обладают
   компетенцией  по  расследованию  легализации  доходов   наравне   с
   другими органами следствия. В этой связи за ними признается  статус
   правоохранительных  органов. Однако со временем  эти  подразделения
   были   также   наделены  полномочиями  по  получению  сообщений   о
   подозрительных  операциях  от финансовых  учреждений  и  постепенно
   эволюционировали  в  сторону классических финансовых  разведок,  не
   имеющих статуса правоохранительных органов.
       Различное    юридическое    положение    финансовых    разведок
   представляет  определенные проблемы в международном  сотрудничестве
   между  ними, поскольку законодательство многих государств запрещает
   осуществлять обмен конфиденциальной информацией с учреждениями,  не
   имеющими  статуса правоохранительных органов. Вследствие  этого,  в
   соответствующих  соглашениях  об  обмене  оперативной   информацией
   предусматриваются    условия   о   том,    что    административный,
   правоохранительный  или  судебный  статус  этих  подразделений   не
   влияет  на выполнение ими соответствующих обязательств. Аналогичные
   положения   сформулированы  также  в  Модельном  законе   УНДКП   о
   противодействии отмыванию доходов (ст. 3.1.3. Модельного закона).
       Модельный   закон   о   противодействии   отмыванию    доходов,
   разработанный  в рамках УНДКП, содержит положения, направленные  на
   регулирование  вопросов создания и деятельности органов  финансовой
   разведки.  Так,  в  соответствии со ст. 3.1.1.  Модельного  закона,
   органы    (подразделения)   финансовой   оперативной    информации,
   организуемые  на  условиях, предусмотренных Модельным  декретом  об
   органах  финансовой оперативной информации (приложение к Модельному
   закону  -  прим.  авт.),  уполномочены  получать,  анализировать  и
   обрабатывать   отчеты   (информацию)  о   подозрительных   сделках,
   поступающие  от  лиц, на которых в соответствии с законодательством
   должны     быть    возложены    обязанности    по    предоставлению
   соответствующих отчетов.
       Отчеты,   направляемые  подконтрольными  учреждениями   органам
   финансовой  оперативной  информации (далее  также  -  подразделения
   финансовой   разведки),   должны  содержать   необходимый   минимум
   информации,  как  то: наименование учреждения,  личности  клиентов,
   сведения  о  счетах  и  их владельцах, природа  операции,  а  также
   сроки, в течение которых будут осуществлены операции и причины,  по
   которым  отложить  их  выполнение  невозможно.  Последнее  особенно
   важно    ввиду   права   органов   финансовой   разведки   издавать
   постановления о приостановлении выполнения операций на 48 часов  до
   истечения  установленного в отчете срока, если  для  этого  имеются
   серьезные  основания.  По  решению  суда  в  этом  случае  денежные
   средства,   счета   или   ценные  бумаги  могут   быть   заморожены
   дополнительно на 8 суток (статья 3.1.6. Модельного закона).
       Если  орган  финансовой разведки выявляет доказательства  того,
   что  какая-либо  операция  или сделка содержит  признаки  отмывания
   денег,  он  незамедлительно передает подробный отчет  о  выявленных
   фактических    обстоятельствах   вместе   со   своим    заключением
   компетентным  органам предварительного расследования  или  судебным
   учреждениям.   При  этом  подразделений  финансовой   разведки   не
   раскрывает   идентичность  учреждения,  сообщившего   об   операции
   (статья 3.1.7. Модельного закона).
       В  соответствии  со  статьей 1 Модельного  декрета  об  органах
   финансовой  оперативной информации (далее - Декрет),  подразделения
   финансовой  разведки должны иметь статус юридических  лиц  и  могут
   быть  созданы  при министерстве юстиции, министерстве финансов  или
   при  правительстве. При этом они пользуются финансовой и  бюджетной
   автономией и правом принимать самостоятельные решения по  вопросам,
   входящим в сферу их компетенции.
       В состав подразделений финансовой разведки должны на постоянной
   основе   входить  эксперты  в  области  финансов,  банков,   права,
   таможенных  вопросов и полицейских расследований,  профессиональные
   программисты,  а  также  должностные  лица  по  связям  с   другими
   органами.  На  них возлагаются строгие обязательства по  сохранению
   конфиденциальности  информации,  ставшей  им   известной   в   ходе
   выполнения   служебных   полномочий.  Эти   сведения   могут   быть
   использованы   только   в   целях,   предусмотренных   законом    о
   противодействии отмыванию денег (статьи 2-3 Декрета).
       При  финансовой разведке должна также быть создана база  данных
   по   всем  подозрительным  сделкам,  содержащая  информацию  об  их
   участниках,  учреждениях, сроках и.т.д. Это с необходимостью  будет
   способствовать  повышению  эффективности  предпринимаемых  действий
   против отмывания денег (статья 7 Декрета).
       Будучи   напрямую  неподконтрольно  ни  одному   из   ведомств,
   финансовая  разведка  тем не менее представляет  ежегодные  доклады
   министерствам  юстиции,  финансов  и  судебным  властям.   В   этих
   докладах  осуществляется  общий анализ  и  оценка  деятельности  по
   проверке отчетов финансовых учреждений (статья 8 Декрета).
       На  региональном  уровне  положения, касающиеся  организации  и
   деятельности  органов финансовой разведки, по существу  аналогичные
   рассмотренным  положениям Модельного закона,  нашли  закрепление  в
   акте  Совета ЕС - Решении от 17.10.2000 г. относительно  соглашений
   о  сотрудничестве в сфере обмена информацией между  подразделениями
   финансовых  разведок государств-членов. Основной  целью  указанного
   Решения  является поощрение прямых контактов между соответствующими
   органами.  Так,  в  соответствии с  пунктом  2  статьи  1  Решения,
   государства-участники   должны  обеспечить,   чтобы   подразделения
   финансовой  разведки осуществляли обмен оперативной  информацией  о
   подозрительных финансовых сделках и их участниках.
       Очевидно,  что  ключевой  проблемой в этом  контексте  является
   сохранение конфиденциальности информации. В этой связи в  статье  5
   Решения  предусмотрен  механизм  обеспечения  скрытности  сведений.
   Так,  передающее  информацию подразделение  вправе  налагать  любые
   ограничения  на  ее  использование и доступ к ней.  Получающий  эти
   сведения  орган  обязан  строго соблюдать  все  эти  условия.  Если
   получившее  информацию подразделение намерено  передать  ее  другим
   учреждениям    для   проведения   расследования   или    уголовного
   преследования, то направившее эти сведения подразделение не  вправе
   отказать  в  этом,  кроме  случаев,  когда  это  нанесло  бы  ущерб
   уголовному  расследованию, осуществляемому  в  первом  государстве,
   явно  противоречило бы законным интересам заинтересованных лиц  или
   иным  образом  нарушало  основные  принципы  национальной  правовой
   системы первого государства (статьи 4-5 Решения).
       При   этом   обмен  информации  между  финансовыми   разведками
   предполагает  особые формы его осуществления.  В  целях  достижения
   большей  оперативности предусмотрена процедура обмена,  которая  не
   требует   направления   формальных  запросов   в   соответствии   с
   применимыми   международными  соглашениями  (пункт   2   статьи   4
   Решения).   На  наш  взгляд,  это  очень  прогрессивное  положение,
   которое    будет   иметь   положительный   эффект    на    развитие
   сотрудничества между подразделениями финансовой разведки.
       Вопросы  международного взаимодействия  финансовых  разведок  в
   рамках  Эгмонтской группы урегулированы в специальном  документе  -
   "Принципах   информационного  обмена  между   органами   финансовой
   разведки по вопросам отмывания денег".
       Согласно   пункту  9  указанных  Принципов,  органы  финансовой
   разведки   должны   быть  готовы  осуществлять  оперативный   обмен
   информацией  на  основе принципа взаимности или  в  соответствии  с
   заключенным  между  ними соглашением и согласованными  процедурами.
   Результатом  такого  обмена,  будь то  инициативного  или  имеющего
   место   на   основании   запросов,   должно   быть   предоставление
   информации,  которая  будет способствовать проведению  анализа  или
   расследования  финансовых сделок, а также любых иных относящихся  к
   делу сведений, касающихся отмывания денег и вовлеченных в него  лиц
   и организаций.
       В   соответствии  с  пунктом  10  Принципов  орган   финансовой
   разведки,     запрашивающий    информацию,    должен     раскрывать
   запрашиваемому  органу как минимум основание  для  такого  запроса,
   цель,  с которой будут использоваться полученные сведения, а  равно
   такую  информацию, которая необходима для выяснения вопроса о  том,
   соответствует    ли    запрос    законодательству    запрашиваемого
   государства.
       При этом согласно пункту 11 Принципов, информация, полученная в
   ходе  информационного обмена, может использоваться только с  целью,
   указанной  в  запросе  и не может передаваться  органом  финансовой
   разведки  каким-либо  иным  органам,  ведомствам,  учреждениям  или
   лицам  без  предварительного согласия на это со стороны передавшего
   ее   органа.   Переданные  таким  образом  сведения  имеют   статус
   защищенной  информации (их конфиденциальность должна обеспечиваться
   на  уровне  не ниже предусмотренного для соответствующей информации
   законодательством запрашивающего государства).
       Вопросы  организации и деятельности органов финансовой разведки
   по-разному  урегулированы в законодательстве различных  государств.
   В  качестве  примера рассмотрим правовое регулирование деятельности
   органов  финансовой  разведки США, Бельгии  (как  одной  из  стран-
   членов ЕС) и России.
       В  США  органом финансовой разведки является Финсен  (FinCEN  -
   Financial  Crimes  Enforcement  Network).  Финсен  был   создан   в
   соответствии с Приказом министра финансов США (далее  -  Приказ)  и
   имеет  статус структурного подразделения Казначейства (министерства
   финансов)  США. Cогласно пункту 2 Приказа, задачей Финсен  является
   предоставление   правительственным   учреждениям   разведывательной
   информации,  полученной  из  различных  источников,  и   выполнение
   аналитической  работы  с  целью  оказания  содействия  федеральным,
   местным  и  иностранным  правоохранительным  органам  в  выявлении,
   расследовании  и  уголовном преследовании отмывания  денег  (в  том
   числе  т.н. "международного отмывания", то есть имеющего  место  за
   пределами территории США) и иных финансовых преступлений.
       В  соответствии  с  пунктом  3.с  Приказа,  к  функциям  Финсен
   отнесено  создание  и  ведение централизованного  банка  финансовой
   информации,  включающего: отчетную информацию,  предоставленную  на
   основании  Закона о банковской тайне и Кодекса внутренних  доходов;
   данные  о перемещении валютных средств, как на территории США,  так
   и  за  ее  пределами;  любую другую финансовую информацию,  которая
   имеется  в распоряжении федеральных, штатных и местных ведомств,  в
   том  числе  данные  по конкретным уголовным делам;  иную  доступную
   информацию.
       Согласно пункту 3.d Приказа, в компетенцию Финсен входит  также
   проведение анализа доступной информации с целью:
       -   выявления   потенциальных  целей   для   расследования   на
   федеральном и местном уровне, а равно на уровне штатов;
       -  оказания содействия в проводимых финансовых расследованиях и
   уголовном преследовании;
       - выявления случаев несоблюдения требований Закона о банковской
   тайне  и сообщения о таких случаях компетентным ведомствам  (в  том
   числе Службе внутренних доходов);
       -  оценки и выработки рекомендаций по совершенствованию системы
   предоставления отчетности о валютных операциях;
       -  выявления  новых методов отмывания денег и  иных  финансовых
   преступлений и соответствующих тенденций.
       Одним   из  т.н.  "классических"  органов  финансовой  разведки
   является  подразделение  по  обработке финансовой  разведывательной
   информации  Бельгии (CTIF), учрежденное согласно пар. 1  статьи  11
   Закона  от  11  января  1993  г.  "О  предотвращении  использования
   финансовой   системы   в  целях  отмывания  денег",   принятого   в
   соответствии с Директивой ЕЭС 91/308.
       Согласно  пар.  1  и 2 указанной статьи Закона,  CTIF  является
   административным  учреждением, ответственным за анализ  информации,
   передаваемой  учреждениями и лицами, указанными статьях  2  и  2bis
   Закона.   Это   Подразделение  состоит  из  финансовых   экспертов,
   назначаемых Короной, подотчетно министерству юстиции и  финансов  и
   возглавляется  должностным  лицом  Государственной  прокуратуры.  В
   отношении   членов   CTIF  предусмотрены  высокие  профессиональные
   требования и стандарты независимости и беспристрастности. При  этом
   согласно  пар.  7  статьи  11  Закона,  оперативные  расходы   CTIF
   частично  покрываются  за счет самих подконтрольных  организаций  и
   лиц.
       В  развитие  указанных положений Закона  в  Бельгии  был  издан
   Королевский  Декрет  от  11 июня 1993 г. "О  составе,  организации,
   деятельности и независимости Подразделения по обработке  финансовой
   разведывательной информации". В соответствии со статьей 2  Декрета,
   численность  CTIF  установлена в размере  от  3  до  6  действующих
   членов.   Решения   в   СTIF   принимаются   коллегиально   простым
   большинством  голосов  присутствующих  членов  после  всестороннего
   рассмотрения  вопроса  на заседании. Материалы  к  заседаниям  CTIF
   готовит   Секретариат,   в   который  входит   административный   и
   вспомогательный  персонал,  в  том  числе  эксперты  по   различным
   вопросам.
       В  соответствии  с пар. 2 статьи 12 Закона, CTIF  на  основании
   сообщений   подконтрольных  организаций  и  лиц  о   подозрительных
   финансовых  операциях вправе приостанавливать  осуществление  таких
   операций  на  срок  до  24 часов. При этом  с  целью  всестороннего
   выяснения   обстоятельств  подозрительных  операций   CTIF   вправе
   запрашивать   у  таких  организаций  и  лиц,  а  равно   у   других
   государственных органов любую дополнительную информацию.  В  случае
   выявления  фактов, с высокой степенью вероятности свидетельствующих
   об  отмывании  денег,  соответствующая  информация  незамедлительно
   передается по решению CTIF в Государственную прокуратуру.
       По   существу,   "классическим"  органом  финансовой   разведки
   является и созданный в РФ в соответствии с Указом Президента РФ  от
   1   ноября  2001  г.  Комитет  РФ  по  финансовому  мониторингу  (в
   соответствии  с  Указом Президента РФ от 9  марта  2004  г.  №  314
   преобразован  в  Федеральную  службу  по  финансовому   мониторингу
   (Росфинмониторинг),  находящуюся в  ведении  Министерства  финансов
   РФ).
       В  соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314
   Правительством  РФ  было утверждено Положение о Федеральной  службе
   по   финансовому   мониторингу  (далее  -   Положение,   утверждено
   Постановлением  Правительства  РФ  от  23  июня  2004  г.  №  307).
   Согласно  указанным  нормативным  правовым  актам  Росфинмониторинг
   является  федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
   функции   по   противодействию  легализации  (отмыванию)   доходов,
   полученных   преступным  путем,  и  финансированию   терроризма   и
   координирующим  деятельность в этой сфере  иных  правоохранительных
   органов.   В  частности,  Росфинмониторинг  осуществляет  следующие
   полномочия:  контроль  и  надзор  за  выполнением  юридическими   и
   физическими    лицами    требований    законодательства    РФ     о
   противодействии   легализации   (отмыванию)   доходов,   полученных
   преступным  путем, и финансированию терроризма; сбор,  обработка  и
   анализ  информации  об  операциях (сделках) с денежными  средствами
   или   иным   имуществом,  подлежащих  контролю  в  соответствии   с
   законодательством Российской Федерации; и др. (п. 5 Положения).
       При  выявлении признаков, свидетельствующих о том, что операция
   (сделка)  с  денежными  средствами или иным  имуществом  связана  с
   легализацией  (отмыванием)  доходов, полученных  преступным  путем,
   или   финансированием   терроризма,   Росфинмониторинг   направляет
   соответствующую  информацию  в  правоохранительные  органы.   Таким
   образом,   Росфинмониторинг  не  имеет  статус  правоохранительного
   органа и не осуществляет уголовное преследование. В соответствии  с
   законодательством     Росфинмониторинг    вправе     самостоятельно
   привлекать    лишь   к   административной   ответственности    лиц,
   допустивших    нарушение   законодательства    о    противодействии
   легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
       В  завершение  настоящего  обзора следовало  бы  отметить,  что
   органы  финансовой  разведки в настоящее время  стали  неотъемлемой
   частью  национальных  систем  борьбы  с  легализацией  доходов   от
   преступной  деятельности. Даже несмотря на то, что в  ряде  случаев
   деятельность  органов финансовой разведки оказывается  недостаточно
   эффективной  вследствие  нежелания  юридических  и  физических  лиц
   предоставлять    им    необходимую   информацию    (уклонения    от
   предоставления необходимой информации), проводимая  ими  работа  по
   анализу    подозрительных   операций   и    операций,    подлежащих
   обязательному   контролю,  в  существенной   степени   способствует
   снижению  уязвимости  финансовых  систем  отдельных  государств   и
   международного сообщества в целом для отмывания денег.
       
                                      Поступила в редакцию 03.03.2006.
   
   
  ВЫХОДНЫЕ ДАННЫЕ
 
 


Главная страница