Эксперт

Курсы валют

16.06.2018
62.7
9.8
0.57
83.1
0
2.38
0.19

Статистика

Реклама

АВТОР ЗИНУРОВ Т.Г. ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ

Главная страница

  

            ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ
   
                                             ЗИНУРОВ ТИМУР ГРАНИТОВИЧ,
                     соискатель Московского гуманитарного университета
   
       Характеристика  бюджетного контроля не будет  полной,  если  не
   исследовать  правовые связи между соответствующими  субъектами  при
   осуществлении  контроля в сфере финансов или правовые  отношения  в
   сфере бюджетного контроля.
       Ведь    эффективная    реализация    задач,    стоящих    перед
   государственными   органами  как  субъектами  бюджетного   контроля
   невозможна одним органом государственной власти, прежде всего,  из-
   за  наличия  большого числа подконтрольных субъектов и разнообразия
   целей бюджетного контроля.
       При  этом  если  контрольные правоотношения представляют  собой
   вид  общественных  отношений,  урегулированных  нормами  права,  то
   контрольные    правоотношения   в   сфере    бюджетного    контроля
   представляют собой еще более узкую область общественных  отношений,
   урегулированных нормами права.
       Следует    также   иметь   в   виду,   что   хотя   контрольные
   правоотношения  и  содержат  основные  черты  правоотношений,   но,
   вместе с тем, они обладают определенными отличиями от них.
       В  частности,  как  любые  правовые отношения,  они  возникают,
   изменяются  и  прекращаются  на  основе  норм  права,  регулирующих
   общественные  отношения,  связанные с  осуществлением  контроля,  в
   целях:
       -   создания  наиболее  благоприятных  условий  для  реализации
   нормативно-правовых    предписаний   в   поведении,    деятельности
   подконтрольных субъектов;
       - обеспечения эффективности правового регулирования;
       -  восстановления состояния законности и правопорядка в  случае
   их нарушения.
       Как  любые  правовые отношения, по мнению большинства  авторов,
   исследующих    понятие   и   состав   правоотношения,   контрольные
   правоотношения в сфере бюджетного контроля включают в  свой  состав
   (структуру)  объект,  субъект,  субъективные  права  и  юридические
   обязанности.
       Но,  вместе  с  тем, указанные элементы состава  правоотношения
   имеют  свои,  присущие  лишь контрольным  правоотношениям  в  сфере
   бюджетного контроля особенности.
       Так,   необходимо   различать  понятия  "субъект   контрольного
   правоотношения" и "субъект контроля".
       В  частности, в контрольных правоотношениях в сфере  бюджетного
   контроля   необходимо  выделять  такого  его   участника,   который
   выступает в роли субъекта контроля, призванного реализовывать  цели
   контрольной  деятельности,  соответственно  второй  стороной,   как
   правило,  является  участник, в отношении  которого  осуществляются
   контрольные функции, то есть объект контроля.
       Например,    гражданин,   юридическое   лицо,    индивидуальный
   предприниматель являются субъектом контрольного правоотношения,  но
   не   субъектом   контроля,  потому  что  не  осуществляют   функций
   контроля.  В  отличие  от них контрольный орган  совмещает  в  себе
   черты и субъекта контроля, и субъекта контрольного правоотношения.
       Также   контрольным  правоотношениям  всегда  присущ   властно-
   волевой  характер,  соответственно  субъект  контроля  формирует  и
   реализует  свою волю независимо от воли контролируемой стороны  или
   обЪекта контроля.
       При  этом  для выполнения целей, поставленных перед  контролем,
   каждый    субъект    контроля    обеспечивается    соответствующими
   необходимыми властными полномочиями.
       Эти  полномочия  выражаются в том, что  в  пределах  отведенной
   контрольному   органу   компетенции  он  вправе   по   собственному
   усмотрению проверять работу подконтрольных органов:
       -   независимо   от  желания  контролируемых,   но   в   рамках
   компетенции  и  подведомственности определять вопросы,  по  которым
   необходима проверка;
       -  избирать в пределах своей компетенции и принимать  на  месте
   меры  по  устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию
   виновных в них лиц.
       Причем   инициатива  контролирующей  стороны  в   возникновении
   правовых  отношений  контрольного характера в  большинстве  случаев
   заключается  в  издании акта контроля. Право  издания  такого  акта
   принадлежит  только  одной  стороне  -  субъекту  контроля  в  силу
   предоставленных  ему  властных  полномочий.  Необходимость  издания
   распоряжения    (приказа)    органом   государственного    контроля
   (надзора),  как основания для проведения мероприятий  по  контролю,
   закреплена  в ст. 7 Федерального закона "О защите прав  юридических
   лиц    и    индивидуальных    предпринимателей    при    проведении
   государственного   контроля  (надзора)".   Аналогичное   требование
   содержится в статье 89 Налогового кодекса Российской Федерации.
       В  ряде случаев контрольные правоотношения могут порождаться  и
   без  издания  акта  контроля.  Существование  таких  правоотношений
   предусмотрено,  например,  ст.  88  Налогового  кодекса  Российской
   Федерации  часть  первая от 31 июля 1998 г. №  146-ФЗ:  камеральная
   проверка  проводится уполномоченными должностными лицами налогового
   органа    без   какого-либо   специального   решения   руководителя
   налогового органа.
       Также   контрольные  правоотношения  могут   возникать   и   по
   инициативе контролируемой стороны.
       В  частности, аудит осуществляется на основании договора  между
   проверяемым   и   аудиторской   организацией   или   индивидуальным
   аудитором,   причем  инициатива  заключения  договора   принадлежит
   аудируемому лицу, то есть объекту контроля.
       Однако    при    этом   надо   иметь   в   виду   Постановление
   Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2003 г. № 4-
   П  "По  делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи
   7  Федерального  закона  "Об аудиторской деятельности"  в  связи  с
   жалобой гражданки И.В. Выставкиной". в котором суд установил,  что,
   по  смыслу  положений  статьи  7 во  взаимосвязи  со  статьей  4  и
   подпунктом  1  пункта 2 статьи 6 Федерального закона от  7  августа
   2001  г.  №  119-ФЗ  "Об  аудиторской  деятельности",  обязательный
   аудит,    как    завершающая   стадия   в   системе    официального
   бухгалтерского  учета,  представляет собой независимый  официальный
   контроль  (надзор)  за  достоверностью  финансовой  (бухгалтерской)
   отчетности.
       Таким  образом,  хотя  выбор аудиторской организации  и  оплата
   оказываемых  ею  услуг  осуществляются  на  коммерческой  основе  в
   рамках    гражданско-правового   договора,    по    своим    целям,
   предназначению   и  функциям,  обязательный  аудит   проводится   в
   интересах  неопределенного  круга лиц  и  государства,  то  есть  в
   общественном интересе.
       Соответственно  отношения,  возникающие  в  ходе   обязательной
   аудиторской  проверки, в значительной мере имеют  публично-правовой
   характер, ведь:
       -   осуществляющая   ее   аудиторская   организация   действует
   официально    в    качестве    независимой   контрольно-ревизионной
   (надзорной) инстанции в силу закона по уполномочию государства;
       -  проведение обязательного аудита не подразумевает  инициативу
   аудируемого   лица,  а  является  его  обязанностью,   обременением
   публично-правового характера;
       -   аудиторское   заключение,   составленное   по   результатам
   проверки, входит в официальную бухгалтерскую отчетность  за  год  в
   качестве обязательного элемента, т.к. без него отчетность не  может
   быть    принята,    а   пользователи   финансовой   (бухгалтерской)
   отчетности,  в  том  числе  государственные  налоговые  органы,  не
   вправе считать ее достоверной.
       Однако,  по  мнению  Э.А. Вознесенского "субъекты  контроля  не
   являются  раз и навсегда данными, поскольку предмет их деятельности
   - объекты контроля - находится в постоянной динамике".
       Вместе  с  тем,  объектами любых правоотношений,  как  правило,
   могут быть:
       -    материальные   блага,   например,   имущество   учреждения
   (организации);
       -  нематериальные блага, например, смерть одного из  участников
   хозяйственного товарищества (общества);
       -  результаты  действий  участников  правоотношений,  например,
   правоотношения,   возникающие  на  основе  договоров,   заключаемых
   учреждением (организацией);
       -  ценные  бумаги  и  документы, например, деньги,  вносимые  в
   качестве  вклада  в  складочный капитал участниками  хозяйственного
   товарищества (общества) и т.д.
       По  нашему мнению, контрольные правоотношения в сфере  финансов
   в  качестве  объектов  включают в себя деятельность  подконтрольных
   субъектов и ее результаты.
       В  свою  очередь субъектом контрольного правоотношения в  сфере
   бюджетного  контроля может быть не любое, а лишь то лицо,  которому
   законом  дан допуск к участию в тех или иных отношениях возникающих
   в сфере бюджетного контроля.
       Представляется  возможным  выделить  две  группы   обязательных
   субъектов  контрольного правоотношения: субъекты контролирующие,  и
   субъекты, подверженные контролю (или подконтрольные субъекты).
       К первой группе относятся субъекты осуществляющие:
       а) общий контроль;
       б) специализированный контроль;
       в) внутриведомственный контроль.
       При  этом  мы не поддерживаем мнение Е. Ю. Грачевой о том,  что
   группу   субъектов,  подверженных  контролю,  составляют  субъекты,
   непосредственно   заинтересованные   в   результатах   контрольного
   процесса, то есть такие, чьи интересы защищаются.
       Ведь,   в  контрольном  правоотношении  чаще  всего  защищаются
   интересы   контролирующего   субъекта   или   третьих   лиц,   либо
   общественные интересы.
       В  частности,  например, ст. 5 Федерального  закона  "О  защите
   прав   юридических   лиц  и  индивидуальных  предпринимателей   при
   проведении  государственного  контроля  (надзора)"  предусматривает
   проведение внеплановых мероприятий по контролю в случаях:
       -  получения  информации о возникновении аварийных ситуаций  об
   изменениях  или  нарушениях технологических процессов,  а  также  о
   выходе   из   строя   сооружений,   оборудования,   которые   могут
   непосредственно  причинить вред жизни, здоровью  людей,  окружающей
   среде   и  имуществу  граждан,  юридических  лиц  и  индивидуальных
   предпринимателей;
       -  возникновения  угрозы здоровью и жизни граждан,  загрязнения
   окружающей среды, повреждения имущества;
       -   обращения   граждан,  юридических  лиц   и   индивидуальных
   предпринимателей  с  жалобами  на  нарушения  их  прав  и  законных
   интересов.
       Исследование    действующего    законодательства     Российской
   Федерации  позволяет  сделать вывод о том,  что  при  осуществлении
   специализированного  контроля в контрольном  правоотношении,  кроме
   обязательных  субъектов, могут принимать участие  и  факультативные
   субъекты.
       Факультативными субъектами в данном случае выступают  те  лица,
   действия которых служат лишь средствами доказывания.
       Например,  свидетель  (ст.  90  Налогового  кодекса  Российской
   Федерации),   эксперт   (ст.  95  Налогового   кодекса   Российской
   Федерации),  специалист  (ст.  96  Налогового  кодекса   Российской
   Федерации) и др.
       При   этом   при   появлении   в   контрольном   правоотношении
   соответствующего   субъекта  у  всех   его   участников   возникают
   дополнительные права и обязанности.
       Так,   должностное  лицо  налогового  органа,   осуществляющего
   проверку,  в  необходимых  случаях может  назначить  экспертизу,  а
   также   дополнительную   и  повторную  экспертизы.   О   назначении
   экспертизы  должностное  лицо налогового органа  обязано  уведомить
   проверяемое лицо и разъяснить ему его права.
       Проверяемое лицо имеет право заявить отвод эксперту, просить  о
   назначении  эксперта  из  числа указанных  им  лиц,  знакомиться  с
   заключением эксперта и другие.
       Эксперт   имеет  право  знакомиться  с  материалами   проверки,
   заявлять  ходатайства  о предоставлении дополнительных  материалов,
   отказаться  от дачи заключения, если предоставленные ему  материалы
   являются  недостаточными  или  если  он  не  обладает  необходимыми
   знаниями для проведения экспертизы.
       Также,    по    нашему    мнению,   если   структура    системы
   государственного  финансового контроля России в  самом  общем  виде
   включает в себя следующие элементы:
       -     Счетную    палату,    осуществляющую    общий    контроль
   государственных средств;
       -  Налоговое  ведомство,  контролирующее  поступление  в  казну
   налоговых доходов;
       -  контролирующие структуры в составе государственных ведомств,
   осуществляющие проверки и ревизии подведомственных учреждений;
       -   службы   внутреннего  контроля,  оптимизирующие  финансовые
   потоки.
       То   данные  элементы  и  являются  контролирующими  субъектами
   контрольного правоотношения в сфере финансов.
       Соответственно    Счетная   палата   является    контролирующим
   субъектом правоотношения в сфере бюджетного контроля.
       В  свою  очередь  субъектов правоотношения в  сфере  бюджетного
   контроля   как  органы,  осуществляющие  контрольную  деятельность,
   можно  классифицировать и по иным разнообразным  основаниям,  таким
   как,  характер властных полномочий, организационно - правовые формы
   проведения, юридические последствия и т.д.
       В  частности,  субъектов  контрольных  правоотношений  в  сфере
   финансов можно условно разделить на две основные группы:
       - управомоченные;
       - обязанные.
       При   этом   каждому  управомоченному  субъекту   соответствует
   наличие  обязанного субъекта. Однако это не означает, что  у  одной
   стороны  контрольных правоотношений есть только  обязанности,  а  у
   другой - только права, как утверждает В.И. Туранов.
       Так,  поскольку есть право органа бюджетного контроля  получать
   информацию  о  деятельности  подконтрольной  структуры,   например,
   знакомиться  с его бухгалтерскими книгами и иной документацией,  то
   есть  и обязанность, подконтрольной структуры, предоставлять  такую
   информацию.
       При  этом  управомоченные  субъекты контрольных  правоотношений
   выполняют   в  этих  правоотношениях  роль  носителей  определенных
   субъективных прав, реализация которых зависит от свободы воли  этих
   субъектов.
       Соответственно  обязанные  субъекты контрольных  правоотношений
   являются  носителями обязанностей по реализации прав управомоченных
   субъектов этих правоотношений.
       При  этом,  следует иметь ввиду, что управомоченные и обязанные
   субъекты  контрольных  правоотношений не являются  раз  и  навсегда
   данными.   С  изменением  содержания  правоотношений  они  меняются
   местами.
       Так,   например,   если  контролирующий  орган  государственной
   власти,  испрашивая  необходимую информацию о деятельности  полного
   товарищества,  является  управомоченным субъектом  по  отношению  к
   полному  товариществу, ведущему дела в соответствии с учредительным
   договором дела, являющемуся обязанным субъектом.
       Однако,   если  контролирующий  орган  государственной  власти,
   вмешивается  в  деятельность  полного  товарищества  с  превышением
   своих  полномочий,  то полное товарищество через  суд  ставит  этот
   орган   в   положение  обязанного  прекратить  незаконные  действия
   субъекта правоотношений.
       При  этом  полное  товарищество  становится  управомоченным  по
   отношению  к  контролирующему государственному органу субъектом  на
   период установления нарушенного законом положения.
       Однако   эта  перемена  места  и  правовых  значений  субъектов
   контрольных   правоотношений  происходит  не  произвольно,   а   по
   основаниям и в порядке, предусмотренном законом.
       Или,  например, интересной является точка зрения И.  Журавлевой
   и  М.  Першина, которые указывают, что "для того чтобы вся  система
   государственного финансового контроля работала эффективно,  система
   органов,  осуществляющих  этот  контроль,  должна  базироваться  на
   выделении   в   рамках   государственного   финансового    контроля
   отдельных, относительно обособленных направлений".
       Иными  словами,  система  органов государственного  финансового
   контроля    должна    основываться   на    направлениях    (сферах)
   государственного   финансового   контроля,    в    числе    которых
   представляется  возможным  выделить бюджетный  контроль,  налоговый
   контроль, контроль за денежным обращением.
       На   наш   взгляд,  данное  разделение  субъектов   финансового
   контроля  представляет значительный интерес,  ведь  оно  фактически
   основано  на  разграничении  полномочий, распределении  направлений
   контроля  и  в чем - то сходно с принципом разделения  властей,  на
   котором    основывается   современное   осуществление   в    России
   деятельности органов государственной власти.
       Соответственно,   представляется   возможным   отметить,    что
   бюджетный   контроль,   включающий  в  себя   контроль   соблюдения
   законности, осуществляется в следующих случаях:
       а) на всех стадиях бюджетного процесса;
       б)  при  поступлении  и  зачислении доходов  в  государственный
   бюджетный фонд;
       в) при выделении средств из государственного бюджетного фонда;
       г)  при  использовании средств, выделенных из  государственного
   бюджетного фонда;
       д) при осуществлении государственных заимствований;
       е) при управлении и обслуживании государственного долга и т.д.
       Причем   для   успешного   выполнения  задач   государственного
   финансового  контроля  и  достижения  его  целей  при  формировании
   системы  субъектов государственного финансового контроля необходимо
   учитывать специфику (целевую, объектную, методологическую)  каждого
   из  направлений  государственного финансового контроля  и  на  этой
   основе  определять,  какие  именно  органы  государственной  власти
   будут  иметь  полномочия  для контроля  за  соблюдением  бюджетного
   законодательства,   законодательства   о   налогах   и   сборах   и
   законодательства, регулирующего денежное обращение.
       Так,  объектом бюджетного контроля соответственно являются лишь
   те  организации, учреждения, предприятия, деятельность которых  тем
   или  иным  образом  связана  с бюджетными средствами:  зачислением,
   распределением, расходованием, перечислением и т. п.
       Вместе  с  тем, например, успешному достижению целей бюджетного
   контроля более всего соответствуют ревизии.
       Таким  образом, исследовав объекты и субъекты правоотношений  в
   сфере  бюджетного  контроля, мы можем указать,  что  в  контрольных
   правоотношениях  объект контроля в той или  иной  степени  подчинен
   субъекту  контроля.  В  данном случае имеется  в  виду  не  столько
   организационное подчинение, которое в ряде случаев может  не  иметь
   места,  сколько  юридическая зависимость одной стороны  контрольных
   отношений от другой.
       Следует  также  отметить,  что главным аспектом  правоотношения
   вообще и контрольных правоотношений в сфере бюджетного контроля,  в
   частности,    является    взаимодействие   субъектов,    наделенных
   определенными правами и обязанностями.
       Соответственно   права  и  обязанности  субъектов   контрольных
   правоотношений и составляют содержание этих правоотношений.
       И  чем точнее будут установлены субъективные права, юридические
   обязанности  и  ответственность сторон контрольного правоотношения,
   тем   полнее   будут  реализованы  цели,  стоящие  перед   органами
   бюджетного   контроля,   использованы   кадровые,   информационные,
   материально-технические и иных ресурсы, защищены права  юридических
   лиц  и  индивидуальных предпринимателей, что в конечном итоге может
   способствовать повышению эффективности бюджетного контроля.
       Ведь  именно в контрольном правоотношении "праву одной  стороны
   проверять     законность    и    целесообразность    управленческой
   деятельности,  фактическое исполнение принятых решений  и  даваемых
   заданий  корреспондирует  обязанность  другой  -  создавать  нужные
   условия,  выполнять  требования  контролирующего  органа.  В   свою
   очередь,   проверяемый  орган  государственного   управления,   его
   руководитель  вправе  требовать, чтобы  проводимый  за  их  работой
   контроль   не  выходил  за  рамки  полномочий,  установленных   для
   проверяющего органа или лица законодательством".
       Таким  образом,  права  субъектов  правоотношений  представляют
   собой  предусмотренную законом меру возможного  поведения,  которое
   имеет две стороны:
       -  право на определенное поведение, т.е. на совершение действия
   или    бездействия,    например,    уполномоченный    представитель
   контрольного  органа  вправе знакомиться со всей  документацией  по
   ведению  дел  предприятия,  а может и не  знакомиться  и  никто  не
   вправе  обязать  его  делать или не делать  это,  если  законом  не
   предусмотрено иное;
       -  право  на  притязание, выражающееся в  правовой  возможности
   требования от определенных субъектов правоотношений:
       1)  определенного  поведения,  например,  ведения  определенной
   документации и т.д.;
       2)   защиты  от  определенного  поведения  и  его  последствий,
   например,   проведения   налоговых   проверок   чаще,    чем    это
   предусмотрено  действующим законодательством, за исключением  прямо
   предусмотренных законом случаев и т.д.
       В    свою    очередь,    обязанности   субъектов    контрольных
   правоотношений  в сфере финансов представляют собой предусмотренную
   законом меру должного поведения:
       -     обязанность    совершения    субъектами    правоотношений
   определенных  действий,  например, обязанность  уплатить  налоги  и
   т.д.;
       -  обязанность  не  совершать  определенные  действия,  которая
   установлена законом, например, запрещается и т.д.
       В   частности,  обязанности  контролирующих  органов,  а  также
   обязанность  другой  стороны подвергнуться  контролю  содержатся  в
   положениях  о  том или ином контрольном органе, в постановлениях  о
   государственном   контроле  в  различных   областях,   в   правилах
   осуществления отдельных видов государственного контроля.
       Вместе  с  тем, на основе анализа действующего законодательства
   можно  сделать  вывод  о  том, что права  органов  государственного
   контроля  являются  одновременно  и  их  обязанностями,   так   как
   деятельность   по   осуществлению   контроля   всегда   связана   с
   выполнением возложенных на контролирующий орган обязанностей.
       В   связи   с  этим  следует  изучить  не  отдельные  права   и
   обязанности   контрольного  органа  в   бюджетной   сфере,   а   их
   контрольные полномочия.
       Следует   также   иметь  в  виду,  что  вопрос  о   контрольных
   полномочиях   (правах)  субъектов  контрольных   правоотношений   в
   финансовой сфере подробно рассмотрен разными авторами.
       На  наш  взгляд,  представляется возможным  выделить  следующие
   виды контрольных полномочий субъектов контрольных правоотношений  в
   финансовой сфере.
       Во-первых,  полномочия  на совершение контроля  пределах  своей
   компетенции в любое время по своей инициативе.
       Во-вторых,  полномочия давать указания обязательного  характера
   подконтрольным органам и должностным лицам.
       В-третьих,  полномочия  отменять или приостанавливать  действие
   актов   исполнительных   органов  власти,   нижестоящих   служб   и
   подразделений.
       В-четвертых,  полномочия  по  принятию  мер,  направленных   на
   обеспечение   выполнения  требований  законодательства   в   рамках
   контрольных отношений.
       В-пятых,  полномочия,  связанные с возможностью  привлечения  к
   юридической   ответственности   должностных   лиц,    виновных    в
   нарушениях.
       И,  наконец,  в  шестых, полномочия по выработке  рекомендаций,
   направленных   на  устранение  выявленных  в  результате   проверок
   недостатков.
   
                                      Поступила в редакцию 09.12.2005.
   
   
  ВЫХОДНЫЕ ДАННЫЕ
 
 


Главная страница