Эксперт

Курсы валют

16.06.2018
62.7
9.8
0.57
83.1
0
2.38
0.19

Статистика

Реклама

КРЫЛОВ А.Ю. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ФИНАНСОВОГО АУДИТА

Главная страница

  

    ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
                ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ФИНАНСОВОГО АУДИТА
                                   
                                             КРЫЛОВ АЛЕКСАНДР ЮРЬЕВИЧ,
                                        аспирант кафедры финансового и
                                               административного права
                                         Всероссийской государственной
                                       налоговой академии Министерства
                                                финансов РФ, г. Москва
       
       Важнейшей     составляющей    государственного    регулирования
   независимого  аудита  в Российской Федерации является  контроль  за
   деятельностью  аудиторских организаций со  стороны  государственных
   органов.  В  основе  сложившейся  к  настоящему  времени  в  России
   системы  контроля  за  деятельностью  аудиторских  компаний   лежит
   Федеральный  закон  от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ  "Об  аудиторской
   деятельности"  (далее  -  Закон № 119-ФЗ),  который  среди  прочего
   устанавливает    общий    порядок    лицензирования     аудиторской
   деятельности,  предусмотренный  также  Федеральным  законом  от   8
   августа  2001  г.  №  128-ФЗ  "О  лицензировании  отдельных   видов
   деятельности".
       Законом   №   119-ФЗ  функции  государственного   регулирования
   аудиторской  деятельности, в том числе посредством  контроля,  были
   возложены  на Правительство Российской Федерации и определяемый  им
   уполномоченный  орган исполнительной власти. Тем  же  Законом  были
   закреплены   повышенные   требования  к   квалификации   аудиторов,
   предусмотрено   участие   уполномоченных  федеральных   органов   в
   процессе  аттестации  претендентов на право заниматься  аудиторской
   деятельностью. Все это являлось свидетельством участия  государства
   в   процессе   формирования  состава  профессионального  сообщества
   аудиторов.
       Основные  элементы  существующей на  сегодняшний  день  системы
   контроля  за деятельностью аудиторских организаций были  названы  в
   постановлении  Конституционного Суда РФ от 1 апреля  2003  года  по
   делу   аудитора  И.В.  Выставкиной.  К  этим  элементам  относятся:
   система  проверки качества работы аудиторских организаций  внешними
   проверяющими,  лицензирование аудиторских  организаций,  аттестация
   на   право  осуществления  аудиторской  деятельности,  аккредитация
   профессиональных аудиторских объединений и т.п.
       В  соответствии  с требованиями действующего на  данный  момент
   законодательства    аудиторы    и   аудиторские    фирмы    обязаны
   легитимироваться    в    качестве   предпринимателей    посредством
   государственной     регистрации    в     порядке,     установленном
   законодательством  РФ, и получить лицензию на  право  осуществления
   аудиторской деятельности.
       Являясь  одной  из основных форм государственного  контроля  за
   аудитом,  лицензирование в настоящее время  помогает  противостоять
   наплыву   недобросовестных   аудиторских   компаний,   поддерживать
   равновесие  на рынке аудиторских услуг при одновременном сохранении
   их  высокого  качества. Лицензирование позволяет, с одной  стороны,
   подтвердить профессионализм добросовестных аудиторов,  а  с  другой
   стороны,  защитить  их от недобросовестной конкуренции  со  стороны
   мелких  аудиторских  компаний, которые  пытаются  выйти  на  рынок,
   предлагая  более дешевые услуги низкого качества. Не случайно  лишь
   только  по результатам одной из проверок деятельности отечественных
   аудиторов,  проведенной  в  апреле 2005  г.,  из  7200  аудиторских
   компаний у 627 была приостановлена лицензия.
       Не  секрет, однако, что в связи с принятием Федерального закона
   от  31  декабря 2005 г. № 200-ФЗ, вносящего изменения в  статью  18
   Федерального  закона  от  8  августа 2001  года  "О  лицензировании
   отдельных  видов  деятельности", с 1 июля 2006 года  лицензирование
   оценочной   и   аудиторской  деятельности  в   России   планируется
   отменить.    Данное   обстоятельство,   однако,   лишь    обостряет
   актуальность    рассмотрения   проблем   лицензионно-разрешительной
   деятельности государства в сфере финансового аудита и  ее  месте  в
   общей  системе  государственного контроля за качеством  аудиторской
   деятельности.
       Названные  вопросы  в  настоящее время актуальны  прежде  всего
   потому,   что  в  рамках  осуществляемой  в  Российской   Федерации
   административной  реформы  и предполагаемой  реорганизации  системы
   регулирования аудиторской деятельностью в Государственной Думе  уже
   обсуждаются   поправки   к   Закону  №   119-ФЗ   "Об   аудиторской
   деятельности",   подготовленные   Министерством   финансов   РФ   и
   предполагающие  замену  лицензирования  на  обязательное   членство
   организаций  аудиторов  в саморегулируемых  объединениях.  В  целом
   проект   поправок  к  Закону  №  119-ФЗ  предусматривает   развитие
   рассматриваемого вида деятельности по четырем направлениям:
       1)   упорядочивания  требований  к  аудиторам   и   аудиторским
   организациям,  в  том  числе  - посредством  завершения  разработки
   стандартов   аудиторской   деятельности,   приближение   российских
   стандартов к международным;
       2)  придания  более  весомого статуса (в том числе  посредством
   законодательного   регулирования)   Кодексу   корпоративной   этики
   аудиторов;
       3)   развития   саморегулируемых  профессиональных  объединений
   аудиторов  с  обязательным  членством  (в  том  числе  в  интересах
   перераспределения    полномочий    государственных    органов     и
   профессиональных  объединений  в сфере  контроля  за  деятельностью
   аудиторских компаний);
       4) создания общественного контроля за аудиторами.
       30  сентября 2004 г. предложения Минфина были одобрены  Советом
   по аудиторской деятельности.
       Можно  констатировать, таким образом, что основная тенденция  в
   развитии  системы  регулирования  российского  аудита  в  настоящее
   время  ориентирована  прежде всего на передачу значительного  числа
   полномочий  по управлению сообществом профессиональных аудиторов  в
   руки саморегулируемых аудиторских организаций. За государством  при
   этом  планируется сохранить: определение политики в сфере  развития
   аудита,  подготовку  нормативных правовых  актов  по  регулированию
   аудиторской   деятельности,  проведение  анализа  состояния   рынка
   аудиторских  услуг. Государство будет вести реестр саморегулируемых
   аудиторских  организаций, осуществлять надзор над их  деятельностью
   и определять порядок аттестации аудиторов.
       В  то  же  время предполагается, что государство  откажется  от
   лицензирования   аудиторской  деятельности,  организации   обучения
   аудиторов,    осуществления   внешнего   контроля   за    качеством
   аудиторских  услуг,  функций по аккредитации  аудиторов  и  ведению
   реестров аудиторов.
       Однако,   вопрос   о  том,  какие  последствия   для   развития
   аудиторского  сообщества  будут иметь предполагаемые  нововведения,
   остается открытым.
       Напомним,   что  лицензионно-разрешительный  порядок  получения
   права  на осуществление аудиторской деятельности был введен уже  на
   первом  этапе  государственно-правового  регулирования  аудита.   В
   частности, Временными правилами аудиторской деятельности в РФ  1993
   г.   было   предусмотрено,  что  осуществление  юридическим   лицом
   аудиторской  деятельности без полученной  в  установленном  порядке
   лицензии влечет за собой взыскание финансовых санкций (п.п. 8,  22-
   25    Временных    правил).   Соответственно    сама    возможность
   предоставления либо непредоставления лицензии, а равно положение  о
   возможном   отзыве  лицензии  в  случае  нарушения  аудитором   или
   аудиторской  компанией  изначально воспринималось  государственными
   органами  как  одна из форм осуществления контроля за деятельностью
   независимых аудиторов.
       В  Законе  №  119-ФЗ о необходимости лицензирования аудиторской
   деятельности,     осуществляемой    аудиторскими     организациями,
   упоминается  в  п.  2  ст.  4 где сказано,  что  такая  организация
   осуществляет   свою   деятельность  по  проведению   аудита   после
   получения   лицензии  на  условиях  и  в  порядке,  предусмотренном
   настоящим  Федеральным законом и законодательством о лицензировании
   отдельных видов деятельности.
       Однако,  в статье 3 Закона № 119-ФЗ, посвященной индивидуальным
   аудиторам,  о  необходимости  лицензирования  их  деятельности   не
   говорится  вообще. В пунктах 1-2 названной статьи  Закона  дословно
   сказано лишь следующее:
       "1.    Аудитором    является   физическое   лицо,    отвечающее
   квалификационным    требованиям,    установленным    уполномоченным
   федеральным органом, и имеющее квалификационный аттестат аудитора.
       2.  Аудитор  вправе  осуществлять  аудиторскую  деятельность  в
   качестве  работника аудиторской организации или  в  качестве  лица,
   привлекаемого  аудиторской  организацией  к  работе  на   основании
   гражданско-правового  договора,  либо  в  качестве  индивидуального
   предпринимателя, осуществляющего свою деятельность без  образования
   юридического лица."
       Понятия "индивидуальный аудитор" и "лицензия" в рассматриваемом
   Законе  соседствуют  лишь в п. 2 ст. 11, где утверждается,  что  за
   составление     заведомо     ложного    аудиторского     заключения
   индивидуальный  аудитор  привлекается  к  ответственности  в   виде
   аннулирования лицензии на осуществление аудиторской деятельности.
       В   принципе   вопрос   о   том,  должен  ли   предприниматель,
   осуществляющий  аудиторская  деятельность,  получать  лицензию   на
   право  заниматься  такой деятельность, никогда не стоял,  поскольку
   расхождений  во  взглядах юристов на это вопрос  никогда  не  было.
   Однако,  на  наш взгляд, в целях более последовательного проведения
   идеи    о    лицензионно-разрешительном    характере    аудиторской
   деятельности  действующую ныне редакцию п.  2  ст.  4  Федерального
   закона   "Об  аудиторской  деятельности"  следовало  бы   дополнить
   словами:  "...но обладающего лицензией на осуществление аудиторской
   деятельности,  полученной на условиях и в порядке,  предусмотренном
   настоящим  Федеральным законом и законодательством о лицензировании
   отдельных видов деятельности".
       В развитие норм Закона № 119-ФЗ Правительство РФ постановлением
   от  29  марта  2002 года № 190 утвердило Положение о лицензировании
   аудиторской  деятельности  (далее -  Положение  о  лицензировании),
   которое     определяло    порядок    лицензирования     аудиторской
   деятельности,  осуществляемой  на территории  Российской  Федерации
   аудиторскими   организациями   и  индивидуальными   аудиторами.   В
   настоящее   время  отдельные  аспекты  лицензирования   аудиторской
   деятельности оговариваются в постановлении Правительства РФ  от  26
   января 2006 г. № 45 "Об организации лицензирования отдельных  видов
   деятельности".
       Лицензирование    аудиторской    деятельности    осуществляется
   Министерством   финансов   Российской   Федерации.   Лицензия    на
   осуществление  аудиторской деятельности  выдается  сроком  на  пять
   лет,  который по заявлению лицензиата может быть продлен  также  на
   пять лет неограниченное количество раз.
       По  состоянию на 1 июня 2004 г. количество действующих в России
   лицензий  на  осуществление аудиторской деятельности у  аудиторских
   организаций  и индивидуальных аудиторов составило 7,3  тыс.,  число
   действующих квалификационных аттестатов - 29,5 тыс.
       Можно   привести  пример  из  судебной  практики   Федерального
   арбитражного   суда   Восточно-Сибирского  округа,   подтверждающий
   неизбежность  привлечения к ответственности  аудиторской  компании,
   оказывающей соответствующие услуги без лицензии.
       При  рассмотрении данного дела суд установил, что  лицензия  на
   проведение   аудиторской  деятельности   была   получена   ООО   АК
   "Бухгалтер-Аудит"   уже   после  того,   как   были   предоставлены
   соответствующие  аудиторские услуги.  В  связи  с  этим  к  данному
   предприятию  были  применены меры ответственности,  предусмотренные
   пунктом 25 Временных правил об аудиторской деятельности.
       Однако, обстоятельства данного дела позволяют поставить вопрос,
   который   в  самом  судебном  процессе  не  рассматривался:   какие
   юридические  последствия  судебное постановление  о  привлечении  к
   ответственности  аудиторской компании за осуществление  аудиторской
   деятельности  без  лицензии влечет для организации,  пользовавшейся
   услугами  данной  аудиторской компании?  Должны  ли  быть  признаны
   ложными    аудиторские   заключения,   выданные   такой   компанией
   добросовестному  клиенту?  Следует  отметить,  что  до   настоящего
   времени  адекватного  разрешения  в  законодательстве  поставленные
   вопросы не нашли.
       На наш взгляд, в случае установления факта оказания аудиторских
   услуг  организацией, не имеющей лицензии, выданные  ею  аудиторские
   заключения  должны  быть  признаны  недействительными.   При   этом
   интересы   клиента   такой   аудиторской   организации   в   случае
   аннулирования    результатов   проведенного   в   отношении    него
   аудиторского  контроля  вряд  ли можно будет  считать  ущемленными,
   поскольку  в момент заключения договора на оказание соответствующих
   услуг   он,   как   минимум,   должен  был   проверить   полномочия
   потенциального   аудитора.  Следовательно,  по   сути   аудиторское
   заключение,     выданное    лицом,    осуществлявшим    аудиторскую
   деятельность   без  лицензии,  по  сопряженным   с   ним   правовым
   последствиям  может быть приравнено к ложным. Однако, учитывая  тот
   факт, что в Законе
       №  119-ФЗ  дается  исчерпывающее  определение  понятия  "ложное
   аудиторское   заключение",  статья  10   Закона   "Об   аудиторской
   деятельности"   должна   быть  дополнена   пунктом   3   следующего
   содержания:    "Аудиторское   заключение,   выданное    аудиторской
   организацией или индивидуальным аудитором, не обладающих правом  на
   проведение аудиторской деятельности, признается недействительным".
       Вернемся,   однако,   к  той  сфере  запланированных   Минфином
   изменений   в   регулирование  аудиторской  деятельности,   которые
   связаны с вопросами лицензирования.
       Напомним,  что  принципиальное решение об отмене лицензирования
   аудиторов  было  принято в 2003 году, когда в  процессе  разработки
   концепции  административной  реформы эта  функция  госорганов  была
   признана избыточной.
       По   мнению  представителей  Минфина,  передача  ряда   функций
   регулирования     аудиторской    деятельности     от     госорганов
   профессиональному   аудиторскому  объединению   позволит   ускорить
   развитие профессионального аудиторского движения в России.  В  свою
   очередь  снижение административного давления на аудиторов, согласно
   представлениям  авторов  концепции, должно способствовать  развитию
   аудита  как одного из видов предпринимательской деятельности  и,  в
   частности,   повышению   качества  отбора   специалистов   для   ее
   осуществления.
       Если изменения будут введены в действие с 1 июля 2006 года, как
   это   предусматривается  сегодня,  то  аудиторам  вместо  получения
   лицензии  в  Минфине  необходимо будет вступать в  саморегулируемые
   аудиторские   объединения  (САО),  которые  станут   контролировать
   качество  услуг  и разрабатывать стандарты деятельности  для  своих
   членов.  В  этой связи уделим некоторое внимание проекту  закона  о
   внесении    изменений   в   Федеральный   закон   "Об   аудиторской
   деятельности"    в    части   предъявляемых   им    требований    к
   саморегулируемым организациям аудиторов (САО).
       Согласно  проекту  (п. 1 ст. 20), саморегулируемым  аудиторским
   объединением  признается  некоммерческая организация,  созданная  в
   целях   саморегулирования,  основанная  на  членстве,  объединяющая
   аудиторов   и  (или)  аудиторские  организации,  при   условии   ее
   соответствия  ряду  требований. В числе этих требований  на  первом
   месте  упомянут численный состав аудиторской организации,  которая,
   по  мнению  авторов Проекта, должно насчитывать  как  минимум  3000
   индивидуальных аудиторов или 1500 организаций. Однако,  именно  эта
   поправка  вызывает  на  сегодняшний день наибольшее  число  споров,
   поскольку  названными  требованиям  в  настоящее  время  не  сможет
   удовлетворить ни одно объединение. Как показывает опыт,  амбиции  и
   конкурирующие интересы не позволят найти общий язык столь  большому
   числу профессионалов.
       По оценкам экспертов, утверждение названных требований приведет
   к   сохранению   на   рынке   лишь  трех-четырех   саморегулируемых
   профобъединений,  что приведет к неоправданной монополизации  рынка
   аудиторских услуг и неконтролируемому росту цен на них.
       В  связи  с  этим предварительно можно заметить,  что,  на  наш
   взгляд,   внесение  наиболее  актуальных  изменений  в  действующее
   законодательство об аудиторской деятельности не должно зависеть  от
   принятия закона о СРО.
       На наш взгляд, реализация планов по ликвидации государственного
   лицензирования   аудиторской  деятельности  и  передача   важнейших
   вопросов  контроля за ней саморегулируемым организациям  не  сможет
   повысить  качественный  уровень услуг в сфере  финансового  аудита.
   Подтверждением тому может служить и скандал вокруг компании  Enron,
   который  показал,  что даже устоявшиеся традиции  саморегулирования
   не  способны обеспечить безупречную работу членов профессионального
   аудиторского сообщества.
       Можно   согласится  также  с  мнением  руководителя  одной   из
   московских  аудиторских компаний Ю.Кольцова, который полагает,  что
   саморегулируемые    объединения    не    смогут    сохранить    при
   предоставлении   полномочий  на  право  осуществления   аудиторской
   деятельности  ту  же объективность и беспристрастность,  которую  в
   настоящее  время  демонстрирует  Минфин  при  выдаче  лицензий.  По
   нашему  же  убеждению, основанному на личном опыте работы  в  сфере
   финансового  аудита, отмена лицензирования выгодна,  прежде  всего,
   недобросовестным   представителям   аудиторского   сообщества,   не
   способным   противостоять  конкуренции  по  качеству  и   стоимости
   предоставляемых услуг.
       Следует  отметить, что осуществляемая в настоящее время реформа
   системы  государственного контроля за аудиторской деятельностью,  а
   также  реализуемая  в  ее  рамках концепция  отмены  лицензирования
   вызывает  серьезные разногласия как среди теоретиков, так  и  среди
   ведущих     специалистов    аудиторского    сообщества,     включая
   руководителей как малых, так и крупных аудиторских компаний (в  том
   числе  компаний так называемой "большой четверки"). При  этом,  как
   показало    исследование    мнений   представителей    аудиторского
   сообщества,  наибольшей остроты эти разногласия достигают  по  двум
   ключевым вопросам реформы:
       1)  необходимости  и возможности передачи на современном  этапе
   ряда  функций  управления аудиторской деятельностью и  контроля  за
   ней   (в   том   числе   лицензирования)  в  руки  саморегулируемых
   аудиторских организаций;
       2) принципиальной способности проекта закона о саморегулируемых
   организациях  в  его  нынешней редакции составить  правовую  основу
   полноценного   функционирования   таких   организаций    в    сфере
   профессиональной аудиторской деятельности.
       Исследование   выявило,  в  частности,  что   административного
   давления  со  стороны  государственных  органов,  осуществляющих  в
   настоящее  время  регулирование  и  контроль  в  сфере  финансового
   аудита,  представители  профессионального  аудиторского  сообщества
   опасаются   меньше,  чем  потенциального  превращения   руководящей
   верхушки  саморегулируемых  объединений  аудиторов  в  своего  рода
   мафиозный   клан,   увлеченный  решением  собственных   проблем   и
   удовлетворением   личных  амбиций.  По  словам   Ю.Кольцова,   САО,
   например,  могут ввести повышенные требования к стажу  аудиторов  и
   тем  самым  способствовать  вытеснению с рынка  мелких  аудиторских
   компаний.
       Передачи   системы  контроля  за  деятельностью   отечественных
   аудиторов  в  руки  СРО  в  настоящее  время  может  быть  признана
   бесперспективной   еще   и  на  том  основании,   что   требованиям
   существующего    ныне    проекта   закона    "О    саморегулируемых
   организациях"   сегодня  не  отвечает   ни   одна   СРО,   в   т.ч.
   профессиональные   аудиторские  объединения,  аккредитованные   при
   Минфине.
       Что  же  касается  этической стороны  вопроса,  то  эффективное
   функционирование   СРО   предполагает   наличие   высокого   уровня
   самосознания  у их руководителей, тогда как на данный момент  члены
   профессиональных  объединений аудиторов преследуют  преимущественно
   личные   цели  -  карьерного  роста,  увеличения  доходов,  занятия
   приоритетных  позиций  в конкурентной борьбе. Аналогичные  опасения
   высказал,  например,  ведущий  специалист  екатеринбургской   фирмы
   "Контур-Аудит" Е.Найденов, который опасается, что в  САО  расцветут
   интриги, альянсы и лоббирование чьих-то интересов.
       На  основании  сказанного можно утверждать,  что  рассматривать
   вопросы   о   разграничении  полномочий   в   сфере   регулирования
   аудиторской  деятельностью между государством  и  СРО  можно  будет
   лишь  в  перспективе.  При этом более последовательно  и  осторожно
   должен  быть решен вопрос о содержании передаваемых СРО  функций  с
   одновременным  сохранением в руках государства ключевых  позиций  в
   системе   контроля  за  аудиторской  деятельностью.  В   частности,
   представляется, что саморегулируемые аудиторские объединения  могут
   быть    наделены   полномочиями   по   контролю   за    подготовкой
   квалифицированных  аудиторов,  тогда  как  выдавать  сертификат  на
   право осуществления аудиторской деятельности должно государство.  С
   другой  стороны,  саморегулируемые  аудиторские  объединения  также
   должны   нести   ответсвенность  за   ненадлежащий   контроль   при
   подготовке аудиторов.
       Особенно,   это  должно  касаться  повышения  качества   отбора
   специалистов   при  получении  сертификатов  и,  в   частности,   в
   отношении  обязательных  требований  к  претендентам  на  получение
   квалификационного аттестата аудитора: наличие подлинного  документа
   о  соответствующем высшем образовании и действительном стаже работы
   по экономической или юридической специальности.
       Таким   образом,  возникает  единственно  возможный  в   данной
   ситуации  вывод  о  том,  что  в настоящее  время  нет  объективных
   предпосылок   для   уничтожения  уже   устоявшейся   и   полноценно
   работающей  системы лицензирования аудиторской деятельности.  Более
   того,  следует признать, что в рыночных условиях только государство
   и  его  органы  (в  частности,  органы контроля)  могут  эффективно
   исполнять  роль  регулятора разнородных и  порою  противоречивых  и
   недобросовестных  коммерческих интересов. Именно  поэтому  контроль
   за   качеством   аудиторских   услуг   и   субъектами   аудиторской
   деятельности    должен    оставаться   в   руках    государственных
   уполномоченных органов.
       Другой  вопрос, что и сама существующая сегодня система  выдачи
   государственных  лицензий  нуждается в  некоторой  корректировке  и
   совершенствовании  в  интересах  повышения  качества   аудиторского
   контроля и престижа выдаваемого аудиторского заключения.
   
   
  ВЫХОДНЫЕ ДАННЫЕ
 
 


Главная страница